城投公司是我國分稅制改革與城鎮化快速發展的背景下，地方政府變相融資的產物。從90年代發展至今，我國已有上千家城投公司，然而大量的城投公司，特別是區縣級的城投公司，仍然停留在1.0-2.0版本之間，僅僅是作為地方政府融資平臺，參與城市基礎設施的融資、投資和建設，不具備造血功能，是一種不可持續的發展模式。另一方面，從2010年的國發19號文到今年的六部委50號文、財政部87號文，政府層面的各項政策更是層層加碼，對融資平臺的監管力度與日俱增，城投公司轉型已是迫在眉睫之勢。
城市運營商為城投公司轉型提供了方向。城投公司長期參與城市開發，擁有大量項目經驗和城市資源，可充分整合自身資源，從“建設城市”向經營“城市產業”實體轉變，既能創造出穩定的運營收入和現金流，促進公司版本升級，又能服務于城市發展，減少國有資產流失。本文在分析城市運營商產生背景的基礎上，進一步分析了城投公司轉型為城市運營商的優勢條件，并提出了相關轉型建議。
一、新型城鎮化呼喚更多城市運營商
2002年以來，我國進入新型城鎮化建設階段，不同于以往“投資造城”、“投資基建”的粗放式城鎮化，新型城鎮化更加注重城市的公共服務獲取、社會保障供給、公民權利均衡分配等內容，強調以人為本，不斷提升城市價值、提高城市品位、優化人居環境。在新型城鎮化過程中，重要的是搞好城市的開發與管理，而參與城市建設的大量企業如一些房地產開發商往往以追求利潤大化為其行動的終目標，以利潤的大小來決定自身的行為，這樣，不僅不會提升城市價值、提高城市品位，反而會阻礙新型城鎮化的發展進程。基于新型城鎮化的發展理念，城市運營商與之不謀而合，城市運營商與一般企業大的區別在于不僅僅是追逐企業利潤的商人，而是與城市經營者步調一致的有社會責任感的企業，是城市的組織者和城市文明的有力推動者。
城市運營商是在“經營城市”理念下萌發的新事物。城市擁有各項資源，如土地、基礎設施、自然資源、歷史文化資源等等，如何將這些資源作為資產進行市場化運作，以實現城市資源增值和城市發展大化是城市運營的主要內容，也是城市運營商們面臨的重要課題。城市運營商作為政府與市場之間的中間環節，立足于城市整體經營，將企業經營理念運用到城市管理上來，集城市規劃、建設和運營全過程于一體，在滿足城市居民需求的同時，使自己的開發項目能夠成為城市發展建設的有機部分，從而增強城市發展活力與創新力。城市運營商為城市管理帶來了新的思路和模式，成為新型城鎮化建設的重要推動力量。
二、城投公司轉型為城市運營商的天然優勢
城市運營是一項綜合而又極為復雜的系統工程，對運營商們有著極高的要求。城投公司這類脫胎于政府融資平臺的大型國企，在轉型為城市運營商方面有著得天獨厚的優勢條件：
（一）城投公司在城市建設中積累了豐富的資源
城投公司多年來參與城市基礎設施建設，積累了社會資源和項目運作經驗。相較于其他企業，城投公司參與城市運營，在提升基礎設施的管理效率、降低維護成本、統籌和整合資源上更占有優勢，也有助于城投公司盤活城市存量資產，減少國有資產流失的發生。
（二）城投公司能夠精確把握城市發展方向
作為政府實施經濟發展規劃的可靠力量，城投公司在長期參與城市基礎設施和民生工程建設的經驗積累中，自然會對城市短期、中期以及長期的發展規劃和目標有較為準確的預估和把握，這也為城投公司運營城市指明了方向。
（三）城投公司具有較強的融資能力
城市的運營對資金的需求量極為龐大，例如地鐵的運營成本就達到了建設費用的2至6倍，一般企業很難擔負得起。城投公司作為政府的融資平臺，在融資上有著一定的先天優勢。隨著自身融資機制不斷健全與PPP模式的廣泛運用，城投公司的融資能力也在不斷增強，未來將能更好地滿足城市配套服務市場需求。
（四）城投公司具有較強的社會責任感
城市運營的主要一部分內容在于公共事業部分的管理，然而由于公共事業的非盈利性或低盈利性的特征，很多企業不愿涉及，城投公司是地方國有企業，保障城市協調可持續發展是其主要任務，理應始終將社會利益置于企業利益之上，自然會主動擔負起這一責任。另一方面，公用事業大都為國有資源，由國資背景的企業來運營，也有助于保障公民利益，實現國有資產的保值增值。
三、城投公司如何轉型為城市運營商
（一）強化融資功能，壯大融資平臺
城投公司在城市建設過程中積累了大量資源，應深度開發這些資源價值，變資源為資產，不斷壯大平臺資產規模。充分整合內部資源，剝離重組非主業資產，提高項目專業化能力。通過資產轉讓、經營權轉讓和股權轉讓等方式，盤活現有經營性資產，提升經營性資產效益。充分利用特許經營權，搞活經營機制，促進優勢資源開發。注入優質資產，優化資產結構，建立收入實現機制，提高資產變現能力。
同時城投公司在失去政府信用背書的情況下，亟需培育多層次、多渠道的持續的市場化融資新機制，以金融創新為突破口，多渠道靈活籌集資金，為新型城鎮化建設提供有力載體。準確界定項目分類，調整投資結構，提高準公益性項目和經營性項目投資比重，增強其盈利能力。以社資本出資方身份積極參與PPP項目建設與運作，促進項目實現市場化運營。創新直接融資模式，提高直接融資效率，積極探索使用項目收益類債券、專項債、綠色金融債、PPP引導基金、城鎮化基金等創新品種。
（二）建立現代企業制度，優化人才結構
一個完善的法人治理結構和現代企業制度，是城投公司轉型為城市運營商的基礎。根據“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的要求，進一步提升企業內部的績效管理、投資管理、經營管理水平。完善法人治理結構，理順政企關系，使城投公司運作能夠更加貼近市場。規范董事會制度建設和運行機制，合理組建董事會，依法行使董事會職權，保障股東權益。充分發揮監事會作用，增強監督的及時性有效性。優化市場化競爭選聘機制，建立健全職業經理人制度，實現企業領導人才的合理配置，提升城投公司活力和運營效率。建立符合公司發展戰略的評價考核機制，將公司發展目標通過員工激勵加以貫徹實施。
提升員工素質，優化人才結構。制定人才引進與培養戰略規劃，精簡公司內部組織機構，結合公司的實際情況設立崗位，減少編制和崗位的冗雜。加強公司人才培養，提升管理人員和技術人員的業務能力。根據城市運營現實需要和企業未來發展方向選擇，積極引進高素質高水平的金融、管理、工程方面的外部人才，創造良好的留才環境，不斷增強城投公司的核心競爭力。
（三）積極拓展業務，實現多元化經營
城投公司在轉型城市運營商時，可以緊密結合城市發展所需，積極拓展業務，實現多元化經營，形成新的經濟增長點。具體可以在以下業務方面大量介入：
（1）參與城市市政管理
城市市政是指城市道路、橋梁、給排水、污水處理、城市防洪、園林、道路綠化、路燈、環境衛生等城市公用事業工程。城市市政反映著城市管理水平的高低，是社會發達與否的標志。城投公司應積極參與城市市政管理，為提升本地城市形象做出貢獻。如上海城投在轉型過程中，積極構建“大資管”+“大環保”雙平臺戰略，圍繞環保主線，整合內部資源，開展生活垃圾和市政污水兩大核心業務，積極拓展市政污泥、危廢醫廢、土壤污染等新興業務，提供高效率、高標準、高技術的一站式全程服務和一攬子解決方案，將上海城投成功打造成具有綜合服務能力、行業領先的國內一流城市環境綜合服務商。
（2）參與城市配套管理服務
居民生活息息相關的商業、娛樂、文化、公園、教育、醫療的城市配套管理，是城市運營商運作的又一大重要內容。2017年，長發城控集團與萬科集團進行戰略合作，在各自醫養結合產業布局上進行優勢互補，聯手打造市場領先的養老服務品牌。杭州城投成功打造全國個垃圾堆體上的生態公園，既有效處理了杭州多年來產生的生活垃圾，又為城市添上一抹新綠，受到了社會各界的廣泛關注和喜愛。
（3）參與城市文化管理
城市文化是城市一筆寶貴的資源，深度挖掘城市的文化價值，既能實現經濟效益，又能提升城市魅力，增強城市的影響力與競爭力，帶動區域產業經濟發展。西安曲江文化產業投資集團積極承擔陜西“文化強”的發展責任，緊緊圍繞西安文化產業發展和聚集中心，構建集會展、演藝、影視、動漫、出版傳媒、文化商業、文化金融、文化項目建設和城市運營于一體的全文化產業鏈，實現了文化與旅游、商業、民生和生態的深度融合，成為陜西、西安文化產業發展的主力軍。
（4）參與新城開發管理
隨著大量人口向中心從城市的聚集，城市發展壓力有增無減，開發新城、創造新的發展空間成為緩解城市壓力的有效手段。進行新城開發管理是城投公司實現向城市運營商轉型的重要舉措。蘇州市吳江濱湖投資集團有限公司多年來秉承產城融合、城旅一體發展理念，高起點、高水準、高品質地推進區域綜合開發，先后參與蘇州太湖新城吳江片區和江蘇省吳江東太湖生態旅游度假區的開發建設，投資開發了蘇州灣水秀天地城市綜合體、盛家厙老街旗袍小鎮文旅綜合體等眾多標志性項目，不斷向中國新型城鎮化和文商旅綜合開發及營運的領軍企業目標前進。
四、結語
伴隨著新型城鎮化建設的不斷深入，人們對城市各項功能和服務的需求將越來越多，城市運營的內涵也在不斷擴大。作為順應新型城鎮化建設需求而誕生城市運營商，也面臨著巨大的發展空間。各地城投公司應緊抓時機，結合自身能力與資源優勢出發，在不同層次的業務領域、有重點地開展城市運營工作，在核心業務的基礎上不斷向相關聯的領域延伸拓展，為企業市場化轉型、增強“造血”能力源源不斷地注入動力。